銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見

發布日期:2021-08-13
文章來源:新華網
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銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見

銀保監發[2021]15號


為進一步落實黨中央國務院防范控制債務風險的戰略部署,規范地方政府相關融資業務,防止新增地方政府隱性債務,現提出以下工作意見:

一、整體要求

(一)以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,持續做好常態化金融風險防范化解工作,進一步規范銀行保險機構、地方政府相關融資業務,牢牢守住不發生系統性風險底線,各銀行保險機構要嚴格執行地方政府融資相關政策要求,打消財政兜底幻覺,強化合規管理、盡職調查,嚴禁新增或虛假化解地方政府隱性債務,切實把控好金融閘門。各級監管機構要進一步加強監管,建立完善風險監測體系,制定風險應對預案、疏堵結合、精準施策,對新增或虛假化解的銀行保險機構和負有責任的個人依法從嚴處罰。

二、嚴禁新增地方政府隱性債務

(二)不得以任何形式新增地方政府隱性債務。銀行保險機構應嚴格盡職調查,提供融資應符合以下要求:

一是不得違法違規提供實際依靠財政資金償還或者提供擔保、回購等信用支持的融資。

二是不得要求或接受地方黨委、人大及其常委會、政府及其部門出具承諾或擔保性質的文件,包括但不限于決議、會議紀要、協議、各類函件等。

三是不得要求或接受以機關、事業單位、社會團體的國有資產為相關單位和個人融資進行抵押、質押以及以售后回租、售后回購等的方式變相抵押、質押。

四是不得要求或接受以政府儲備土地或者未依法履行劃撥、出讓、租賃、作價出資或者入股等公益程序的土地抵押、質押。不得提供以預期土地出讓收入作為企業償債資金來源的融資。

五是參與政府和社會的合作(PPP)、政府投資基金等,不得約定或要求由地方政府回購其投資本金、承擔其投資本金損失、保證其最低收益,不得通過其他明股實債的方式提供融資及相關服務。

六是不得將融資服務作為政府購買服務內容。

七是企事業單位在本行、本公司存量地方政府相關融資,已經在抵押擔保方式、貸款期限、還款方式等方面整改合格。

八是不得以其他任何形式新增地方政府隱性債務。健全新增隱性債務發現機制。銀行保險機構應在合同中約定,一旦發現客戶違規新增地方政府隱性債務將終止提供融資,已簽訂融資合同的終止提款,同時及時將有關情況報告相關監管機構。

(三)加強融資平臺公司新增融資管理。銀行保險機構向地方政府相關客戶提供融資前應查詢財政部融資平臺公司債務及中長期支出事項監測平臺(以下簡稱“監測平臺”),根據查詢結果實施分類管理。對于不涉及地方政府隱性債務的客戶,銀行保險機構應落實防范化解地方政府隱性債務風險政策要求,按照市場化原則,依法合規審慎授信,防止新增地方政府隱性債務。對承擔地方政府隱性債務的客戶,銀行保險機構還應遵守以下要求:一是不得新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質的融資。二是不得為其參與地方政府專項債券項目提供配套融資。除此以外對確因經營需要且符合項目融資要求的,必須由客戶報本級人民政府書面審核確認,銀行保險機構將審核確認情況作為審批融資的前提條件,同時嚴禁以審核確定名義進行變相擔保。在嚴格依法合規解除違法違規擔保關系的基礎上,對必要的在建項目允許在不擴大建設規模和防范風險的提前下,繼續提供融資,避免出現工程爛尾。各級監管機構不再受理原銀監會融資平臺名單查詢和調整事宜。

三、妥善化解存量地方政府隱性債務。

(四)依法合規配合化解地方政府隱性債務。銀行保險機構配合地方政府化解地方融資平臺公司到期存量隱性債務,要嚴格遵守《中國銀保監會關于配合做好防范化解融資平臺到期存量政府隱性債務風險工作的通知》(銀保監發[2019]45號文件)。在自主決策、自擔風險、自負盈虧的前提下,以市場化方式合規、適度向融資平臺公司提供化債融資,承接債權債務關系清晰、對應資產清楚、項目具備財務可持續性、化債方案明確且切實可行,短期償債壓力較大的到期地方政府隱性債務,可適當延長期限,探索降低債務利息成本。優先化解期限短、涉眾廣、利率高、剛性兌付預期強的債務,防范存量隱性債務資料鏈斷裂的風險。銀行保險機構使用企業周轉便利類金融工具接續地方政府隱性債務前,應通過監測平臺確認該筆債務在財政部匯總的地方政府隱性債務清單內。提供的資金期限不得超過其對應的到期債務化解期限,規模不得超過對應到期債務本金余額,不得通過信托資金、流動資金貸款或其他流動資金貸款性質的融資置換存量隱性債務,不得置換明股實債類債務。

(五)做實作細化債方案。各銀行保險機構應要求融資平臺公司提供存量隱性債務化解方案,逐筆明確還款日期、還款金額和償債資金來源,及時采取追加合法擔保等風險化解措施。

(六)協商整改擔保方式。各銀行保險機構嚴格執行《中華人民共和國預算法》和地方政府隱性債務管理等有關規定,對于地方政府及其部門、機構以直接或間接形式提供的原有擔保,以學校、醫院、公園等公益性資產或以無土地使用權證的土地出讓收入承諾或土地儲備作為擔保,應重新落實合法擔保。

(七)嚴禁虛假化債。銀行保險機構要嚴密監控資金用途,確保資金僅用于償還對應到期債務的本金。不得用于擴大建設規模等違規用途,支持地方政府實質性化解隱性債務,嚴禁虛假化債。不得配合地方政府或融資平臺公司置換不符合條件的隱性債務。不得將不具備市場化條件的隱性債務轉為經營性債務。不得將仍要地方政府承擔的隱性債務轉為經營性債務。發現違規情況及時報告監管機構,在違規行為整改完畢前,終止發放后續資金。各地要強化與銀行保險機構的信息共享比對,未經債權人同意的不得作為已化解債務或合規化債,防止虛假化債。

四、強化風險管理

(八)落實主體責任。各銀行保險機構要切實履行風險管理主體責任,指定高級管理人員負責地方政府債務風險管理,管理層每半年至少研究一次本機構的地方政府債務風險管理,尤其是新增隱性債務和隱性債務化解情況。各銀行保險機構要及時建立健全內部規章制度,制定完善融資平臺公司風險應對預案,加強統籌協調,做到早發現、早報告、早處置。

(九)加強統一授信管理。銀行金融機構要定期進行融資平臺公司風險評估,按照穿透管理和實質重于形式的原則,強化集團統一的授信管理。要將貸款含貿易融資、債券投資、特定目的載體投資、票據承兌和貼現、開立信用證、保理、擔保、貸款承諾以及其他實質上由銀行業金融機構承擔信用風險的業務納入對融資平臺公司的統一授信。銀行保險機構要進一步規范各類業務管理,不得通過理財、信托、保險、融資租賃等方式違規向融資平臺公司提供融資或繞道置換不符合條件的隱性債務。不得承銷變相增加或虛假化解隱性債務的平臺公司債券。保險機構要切實加強資金運用管理,不得以任何形式新增地方政府的隱性債務。

(十)優化審批流程及權限。各銀行保險機構要優化風險管控措施和控制流程。加強對融資平臺公司融資業務的集中審批和管理,嚴格不同層級的審批權限,落實授信管理問責機制。對存量隱性債務置換、以及轉為經營性債務的審批權限上收至總行或總公司管理,不得委托或轉授權給分支機構。

(十一)嚴格風險管理要求。各銀行保險機構要科學評估融資平臺公司的財務能力和還款來源,重點審核收入的真實性、持續性和可行性,統籌考慮融資平臺公司負債和償債能力的匹配度,要審慎評估各類擔保的合法性、有效性、充分性,切實加強項目資本金支付、貸后管理等關鍵環節,密切跟蹤監測項目進度和資金使用情況,確保風險管控到位,對實際控股人或控股股東有未結清隱性債務的企業要加強資金監控,嚴防資金挪用風險。

(十二)設立區域風險限額。各銀行保險機構要密切關注相關地方政府債務風險的等級、財政信用情況等,對債務率高的地區要加強融資平臺公司的區域風險管理。

(十三)合理確定期限結構和還款方式。各銀行保險機構應根據項目預期現金流情況和實際建設期、達產期及運營期合理確認期限結構和還款方式。

(十四)嚴密排查隱性債務風險。各銀行保險機構應至少每半年對納入監測平臺的客戶組織一次風險排查,重點排查隱性債務未結清的融資平臺公司,動態掌握各種影響償還的風險因素,一戶一策采取化債措施,并向相應的監管機構報送排查報告。對風險較大、隱患突出的客戶,應加大排查頻次和化解力度,有序推進資產保全和風險化解工作,形成重大風險的,應及時向相應監管機構報送。銀團貸款牽頭行或代理行應履行銀團貸款貸后管理職責,按時完成化債進度報告并分送各銀團成員行。

(十五)做實資產分類。銀行保險機構要嚴格落實資產分類要求,根據實際風險情況調整融資平臺公司的資產分類,真實、準確、動態掌握風險情況,對于資不抵債、到期不能足額歸還貸款本息的,要及時下調五級分類等級,不得掩蓋不良資產。

(十六)足額計提撥備。銀行保險機構應統籌考慮融資平臺公司債務風險和預期損失足額計提資產損失準備,確保資產損失準備能夠覆蓋融資平臺公司相關業務的損失,對隱性債務未結清的融資平臺公司,銀行撥備水平不得低于本行貸款撥備的平均水平。

五、強化監管監測工作

(十七)各級監管機構要高度重視地方政府債務風險,確定專門的牽頭部門,建立協同機制,積極開展地方政府風險防范化解工作,各銀保監局每半年至少要集中研究一次轄內銀行保險機構涉及的地方政府債務風險,尤其是違規新增隱性債務及隱性債務化解情況,地方政府債務風險為橙色或紅色的地區要增加研究頻次。

(十八)明確監管要求。各級監管機構要督促銀行保險機構履行風險防控的主體職責,確保內部控制、風險管理、履職問責、分類準確性、撥備充足性等符合監管要求,對銀行保險機構新發生的融資平臺公司大額不良風險暴露或其他重大風險要及時跟蹤調查,明確監管意見。

(十九)建立地方政府債務風險監測體系。各級監管機構要基于地方政府隱性債務清單,密切監測隱性債務風險情況,重點關注涉及隱性債務規模大、資產分類和資本計提不準確,或新增融資平臺公司相關業務較多的風險突出的機構,督促其加大風險化解力度。各級監管機構要組織銀行業金融機構根據統一安排,填報相關的專項統計報表,持續做好風險監測,既要關注表內貸款、債券融資,也要做好理財、信托等資產管理業務以及投向融資平臺的其他表內外業務風險監測,各級監管機構要督促銀行保險機構密切監測融資平臺公司債務到期情況,建立專門的統計監測臺賬,逐筆統計到期時間、金額、償債資金來源、實際償還情況等,切實掌握風險底數。各級監管機構要指導銀行保險機構積極配合財政部門做好融資平臺公司債務信息共享比對工作,對涉及本機構的數據要按要求迎應核盡核,積極與財政部門和債務人溝通協商,協同提升數據質量,要依托監測平臺跟蹤監測銀行、保險機構對各級政府機關、事業單位、融資平臺公司、國有企業、國有控股企業提供的融資。

(二十)制定風險應急處置預案。各銀保監局要結合當地實際,制定轄內的風險應急處置預案。對不能按隱性債務化解方案落實資金來源,未能按期償還的,要指導銀行保險機構及時與地方政府進行溝通,采取措施及時處置重大突發事件風險,并及時報告銀保監會。

(二十一)定期報告制度。銀保監局每半年應向銀保監會報告銀行保險機構涉及的地方隱性債務情況、債務風險情況,包括但不限于隱性債務風險化解進度、融資平臺公司相關業務的主要風險監管工作情況等。

六、嚴格依法問責機制。

(二十二)建立健全內部問責機制。銀行保險機構要恪守不新增隱性債務的底線,妥善化解存量隱性債務,依法合規參與地方政府相關融資,要完善內部控制,明細責權劃分,建立問責機制,對違反相關規定的行為要嚴格按照規定追究責任。

(二十三)組織現場檢查。各級監管機構要將融資平臺公司相關業務納入現場檢查內容,切實加大檢查力度,重點檢查新增隱性債務、違規置換或虛假化解隱性債務的行為。

(二十四)加大問責力度。對存在違規問題和存在重大風險的銀行保險機構,要依法依規嚴肅問責,對違規違法行為要嚴肅處理。

(二十五)強化監管協作。各銀保監局要加強與地方政府和財政部門的溝通協作和信息共享,在地方政府隱性債務風險化解、融資平臺公司共享比對等方面加大合作力度,形成監管合力。監管中發現的新增或虛假化解隱性債務等重大違法違規行為,要及時通報財政部門。要及時將轄內融資平臺公司融資風險情況向同級地方政府報告,發揮地方政府在風險處置中的積極作用。

(二十六)本指導意見印發前出臺的有關文件如與本指導意見不一致的,按照本指導意見執行